Aditivo contratual acima de 25%: o que muda depois do Acórdão 1753/2026 do TCU

O acordo com a Administração deixou de blindar o aditivo contratual acima de 25%. Na sessão plenária de 1º de julho de 2026, o Tribunal de Contas da União respondeu a uma consulta sobre limites de alteração em contratos de supervisão e gerenciamento de obras e firmou entendimento que alcança qualquer contratada sob a Lei 14.133/2021: o teto do artigo 125 se aplica também às alterações feitas por acordo entre as partes. A exceção continua existindo, mas passou a depender de três demonstrações escritas, e a maior parte delas se constrói com dados que estão no canteiro, não no gabinete. Este artigo detalha o que mudou, por que a exceção é mais estreita do que parece e o que a contratada precisa ter organizado antes de formalizar o pedido.

O que o artigo 125 diz, e o que ele deixou de dizer

O artigo 125 da Lei 14.133/2021 fixa os limites de alteração em termos literais e restritos. O dispositivo determina que, nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do artigo 124, o contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato em obras, serviços e compras, elevando esse teto para 50% apenas quanto aos acréscimos em reforma de edifício ou de equipamento. Vale registrar a precisão que costuma se perder na leitura corrente: o patamar de 50% não vale para supressão nem para qualquer alteração de reforma, ele alcança somente os acréscimos.

A questão que a lei não resolveu está no que ela não repetiu. O artigo 65, § 2º, da revogada Lei 8.666/1993 dizia expressamente que nenhum acréscimo ou supressão poderia exceder os limites do parágrafo anterior, ressalvando apenas as supressões resultantes de acordo entre os contratantes. Esse dispositivo era a ponte que estendia o teto às alterações consensuais, e a Lei 14.133/2021 não trouxe equivalente. O silêncio abriu a discussão que o TCU acabou de enfrentar.

Por que a leitura de que o acordo entre as partes não tem teto parecia sólida

A tese da inexistência de teto para a alteração consensual não era leitura amadora, e é importante entender por que ela convencia. O argumento partia da finalidade do limite percentual: o teto existe para proteger o contratado contra modificação imposta pela Administração, que detém a prerrogativa unilateral de alterar o ajuste. Se a alteração nasce de acordo, o particular não está sendo compelido a nada, e a proteção perderia objeto.

A esse argumento somava-se um segundo, de técnica legislativa. A supressão do dispositivo correspondente ao antigo artigo 65, § 2º, foi tratada por parte da doutrina como escolha deliberada, coerente com o consensualismo que a Lei 14.133/2021 prestigia em diversos pontos. A própria unidade técnica do Tribunal, no processo que originou o acórdão, sustentou que a nova lei não proíbe alterações acima dos percentuais, desde que preservados os limites materiais dos artigos 126 e 128, que tratam da vedação de transfiguração do objeto e da manutenção do desconto originalmente ofertado.

Na prática de mercado, a consequência era conhecida. Diante de um acréscimo necessário acima do teto, a saída usual passava por classificar a alteração como qualitativa, apoiando-se na Decisão 215/1999 do Plenário do TCU, que admitia, em caráter excepcionalíssimo, ultrapassar os limites em alterações consensuais qualitativas de contratos de obras e serviços.

O que o Plenário decidiu na sessão de 1º de julho de 2026

O relator, ministro Augusto Nardes, discordou dessa construção, e o Plenário o acompanhou por unanimidade. O voto sustenta que a ausência de repetição literal de dispositivo da lei anterior não autoriza inferir que os limites deixaram de existir, porque na administração pública prevalece a legalidade estrita, que condiciona a atuação do gestor ao que está expressamente previsto. Sob esse critério, a ausência de previsão de extrapolação não é permissão tácita, e sim matéria de interpretação restrita e excepcional.

O acórdão consignou que tanto as alterações quantitativas, que modificam a dimensão do objeto, quanto as qualitativas, que mantêm o objeto intangível em natureza e dimensão, sejam elas unilaterais ou consensuais, sujeitam-se aos limites do artigo 125, aos princípios do artigo 5º e às disposições dos artigos 126 e 128. O voto acrescenta um argumento de incentivo que merece atenção de quem executa obra pública: o limite funciona como estímulo ao planejamento da contratação, porque sem trava conhecida de antemão desaparece a razão para elaborar projeto básico consistente.

A exceção foi preservada, com desenho novo. Excepcionalmente, nas alterações consensuais, é facultado à Administração ultrapassar os limites do artigo 125, desde que a alteração seja necessária à completa execução do objeto original e desde que se demonstre, por escrito e de forma inequívoca, a viabilidade sob três vertentes: técnica, pela manutenção das condições e garantias da proposta e pela capacidade técnica e econômico-financeira do contratado; econômica, pela constatação de que continuar o contrato é menos oneroso do que os encargos de rescisão somados aos custos de nova licitação e de manutenção e vigilância no período; e social, pela antecipação dos benefícios e do usufruto do objeto contratado.

A exceção existe, e o teste econômico tende a fechá-la

O deslocamento mais importante do acórdão é de critério. Antes, a discussão girava em torno de classificar a alteração, e quem conseguisse enquadrá-la como qualitativa tinha caminho aberto. Agora a classificação é indiferente para efeito de submissão ao teto, e o que decide é a qualidade da demonstração. Isso é bom para quem documenta e ruim para quem argumenta por adjetivo.

A vertente econômica merece exame frio, porque é nela que a maioria dos pedidos vai encalhar. Os encargos de uma rescisão contratual, somados ao custo de elaborar novo procedimento licitatório e de manter e vigiar o objeto no intervalo, costumam representar fração modesta do valor do contrato. Comparados a um acréscimo que ultrapassa 25% desse mesmo valor, dificilmente sustentam sozinhos a conclusão de que continuar é a alternativa menos onerosa. Quem construir a justificativa apenas sobre essa comparação aritmética encontrará um resultado desfavorável na própria conta que apresentou.

O caminho utilizável exige tratar as três vertentes como um conjunto, e não como três parágrafos de estilo. A vertente social, que trata da antecipação do usufruto do objeto, é a que costuma carregar mais peso em obra de infraestrutura, porque o custo de adiar a entrega de um trecho rodoviário ou de uma estação de tratamento é mensurável e recai sobre terceiros. A vertente técnica, por sua vez, é a que se prova com documento de engenharia, e não com declaração.

Quem tem os dados para montar a demonstração não é a Administração

Aqui está o ponto que raramente aparece nas análises do acórdão. O ônus de demonstrar recai sobre a Administração, que é quem autoriza o aditamento e responde pela motivação do ato. Os dados que compõem a demonstração, no entanto, estão quase todos com a contratada.

Considere uma contratada que executa terraplenagem e drenagem em um contrato de obra viária e identifica, na abertura de caixa, condição geotécnica que impõe acréscimo de volume acima do teto. A viabilidade técnica se prova com a curva de avanço físico, com o quantitativo revisado e com a demonstração de que o desconto da proposta se mantém nos novos itens. A viabilidade econômica exige custo de desmobilização, custo de manutenção do canteiro em standby e estimativa do prazo de uma nova licitação até a remobilização. A viabilidade social pede a quantificação do que se perde a cada mês de adiamento da entrega. Nenhum desses números está na fiscalização; todos estão no controle de produção da contratada.

A consequência operacional é direta. Se a contratada apresenta o pedido de aditivo sem esse conjunto, o gestor não tem como construí-lo, e a extrapolação não se sustenta na motivação do ato. O aditivo não é rejeitado por má-fé nem por rigor excessivo do controle, ele é rejeitado por ausência de papel.

O que precisa estar pronto antes de o aditivo ser pedido

O erro de sequência é o que mais custa nessa matéria. Montar a demonstração depois que o pedido foi protocolado e devolvido significa reconstruir, meses depois, informação que existia no dia do evento e que já se perdeu na rotina do canteiro. Cinco itens sustentam o pedido quando produzidos no tempo certo:

1. Registro datado do fato que gerou a necessidade do acréscimo, com a frente de serviço identificada e o vínculo com o item do projeto básico afetado.

2. Quantitativo revisado com memória de cálculo e demonstração expressa da manutenção do desconto ofertado na proposta, para atender ao artigo 128.

3. Análise de impacto no cronograma, indicando o efeito do acréscimo sobre o caminho crítico e sobre a data de entrega.

4. Demonstrativo de custo comparado, com desmobilização, standby e remobilização estimados, que é o insumo da vertente econômica.

5. Nota técnica sobre a permanência do objeto, sustentando que o acréscimo é necessário à completa execução do objeto original e não configura transfiguração vedada pelo artigo 126.

   
   

A controvérsia não está encerrada, e isso muda a estratégia

O acórdão é recente e vem recebendo crítica doutrinária consistente, sobretudo na linha de que o legislador de 2021 foi propositadamente silencioso quanto aos limites das alterações consensuais e de que a substituição de um teto numérico por controle material mais denso seria a leitura correta da lei. A divergência é relevante e continuará sendo discutida.

Para quem executa contrato hoje, porém, a estratégia prática não depende de quem tenha razão nesse debate. Sob a tese do TCU, a demonstração escrita das três viabilidades é condição de validade da extrapolação. Sob a tese doutrinária concorrente, a alteração ampla continua exigindo justificativa em interesse público que não seja arbitrária. Em qualquer dos cenários, a contratada que chega com memória técnica organizada está em posição melhor do que a que chega com pedido fundamentado em vantajosidade genérica. O investimento em documentação não é apostado em uma das teses, ele rende nas duas.

O desfecho do aditivo se decide antes do pedido

O que o Acórdão 1753/2026 alterou não foi apenas o alcance do teto, foi a natureza da discussão. A pergunta deixou de ser como classificar a alteração e passou a ser o que se consegue demonstrar sobre ela, por escrito, no momento em que o pedido é apresentado. Essa mudança favorece quem trata registro de obra como produção de prova e desfavorece quem trata registro como formalidade administrativa.

Em quantos dos contratos que a sua empresa executa hoje existe memória técnica capaz de sustentar, sem reconstrução retroativa, as três demonstrações que o acórdão passou a exigir? A resposta a essa pergunta costuma valer mais do que a discussão sobre o percentual.