Proposta inexequível em obra pública: o que provar quando o preço fica abaixo de 75% do orçamento

Quem monta proposta para obra pública conhece o número de cor: abaixo de 75% do valor orçado pela Administração, a proposta entra na zona de desclassificação por inexequibilidade. O que nem sempre se sabe é que esse corte da Lei 14.133/2021 não encerra a discussão, porque o Tribunal de Contas da União lê a regra como uma presunção que admite prova em contrário. A pergunta que decide o destino de uma proposta inexequível em obra pública, portanto, passa a ser outra: no dia em que a diligência chega, a empresa tem os documentos que demonstram que a sua conta fecha?

A seguir, o que a lei diz, como o TCU a interpreta, o que costuma ser pedido e o que precisa estar pronto antes do lance.

O que o art. 59, §4º, da Lei 14.133 diz sobre proposta inexequível em obra

O art. 59 lista as hipóteses de desclassificação de propostas. Duas delas interessam aqui: o inciso III alcança as propostas que "apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento estimado para a contratação", e o inciso IV, as que "não tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administração". Para obras e serviços de engenharia, o §4º fixa um critério objetivo: "serão consideradas inexequíveis as propostas cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração".

Lida isoladamente, a redação é categórica, e é assim que muitos agentes de contratação a aplicam. Ocorre que o mesmo artigo, no §2º, autoriza a Administração a "realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada", o que abre espaço para uma leitura sistemática em que o percentual funciona como sinal de alerta que precisa ser confirmado ou afastado por prova.

Por que o TCU trata o corte de 75% como presunção relativa

A jurisprudência selecionada do TCU consolidou, em mais de uma sessão plenária, o enunciado de que "o critério definido no art. 59, § 4º, da Lei 14.133/2021 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, devendo a Administração, nos termos do art. 59, § 2º, da referida lei, dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta" (TCU, Plenário, sessões de 20/03/2024, 06/11/2024 e 05/02/2025). O entendimento dá continuidade ao que a Súmula 262 do TCU já afirmava para o critério equivalente da Lei 8.666/1993.

Há uma nuance que o licitante precisa conhecer. Em um dos enunciados, julgado em consulta pelo Plenário em 24/04/2024, a formulação é mais branda: seria "possível que a Administração conceda à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade". A diferença entre "deve dar" e "é possível conceder" parece pequena, mas indica que a empresa não deve tratar a diligência como garantida nem contar com prazo generoso para responder. Por outro lado, a Segunda Câmara do TCU já registrou que desclassificar por inexequibilidade sem diligência, sem dar ao licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade, pode configurar culpa grave do agente público (sessão de 22/10/2024), o que reforça a importância prática da diligência para quem julga.

Diligência de exequibilidade: o que costuma ser pedido

Diligência é o pedido formal de explicação feito antes da decisão. Em obras, o §3º do art. 59 orienta a análise: "serão considerados o preço global, os quantitativos e os preços unitários tidos como relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e global a ser fixado no edital". Na prática, a diligência concentra-se nos itens que pesam na curva ABC do orçamento e costuma pedir quatro grupos de documentos.

O primeiro são as composições de custo unitário, isto é, a conta de cada serviço, com insumos, coeficientes e preços. O segundo são as cotações de fornecedores, que dão lastro aos preços de material e equipamento. O terceiro é a justificativa das produtividades adotadas para as equipes, sobretudo quando elas diferem das referências oficiais. O quarto é a memória de cálculo do BDI (Benefícios e Despesas Indiretas), que mostra como administração central, riscos, tributos e lucro foram formados.

A resposta que enfraquece a defesa

O erro mais frequente é responder à diligência com uma declaração de que a empresa "tem plenas condições de executar o objeto pelo preço ofertado". Ela não demonstra nada, porque transfere à Administração a tarefa de acreditar, quando o §2º pede demonstração. Outros problemas recorrentes são cotação sem data ou com validade vencida, composição copiada da tabela referencial sem os ajustes que justificariam o desconto, e BDI apresentado como percentual único, sem memória.

Há ainda uma consequência de segunda ordem. A resposta à diligência integra o processo e será lida pela autoridade superior se houver recurso. Uma resposta fraca na diligência limita o que a empresa pode sustentar depois, porque o recurso tende a ser julgado a partir do que foi demonstrado no momento oportuno.

Preço baixo estratégico precisa aparecer como número e como documento

Reduzir margem pode ser decisão empresarial legítima. Empresas com equipamento próprio já depreciado, material em estoque adquirido a preço inferior ao atual ou canteiro compartilhado com obra vizinha têm custo menor que a média, e essas vantagens explicam descontos que a referência oficial não capta. O problema é que vantagem que não aparece na planilha não existe para quem julga.

Cada vantagem precisa estar em dois lugares. Na composição, como coeficiente ou preço de insumo ajustado, com a diferença em relação à referência visível. No processo, como documento: nota fiscal de compra do material, inventário do equipamento com vida útil remanescente, contrato da outra obra que comprove o compartilhamento. Sem esse par, o desconto fica parecendo aposta.

O custo que continua depois da aceitação: garantia adicional abaixo de 85%

Mesmo quando a exequibilidade é aceita, o preço baixo tem um custo próprio que o orçamentista precisa prever. O §5º do art. 59 determina que, nas obras e serviços de engenharia, "será exigida garantia adicional do licitante vencedor cuja proposta for inferior a 85% (oitenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração, equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta, sem prejuízo das demais garantias exigíveis".

Em um exemplo hipotético, com orçamento de R$ 10 milhões e proposta de R$ 7,8 milhões, a garantia adicional seria de R$ 2,2 milhões, somada à garantia contratual usual. O custo de contratar essa garantia, seja seguro-garantia, fiança ou caução, precisa estar considerado na formação do preço, sob pena de a própria vantagem competitiva corroer a margem que a empresa acreditava ter.

Checklist pré-lance para a equipe de orçamento

Antes de ofertar abaixo de 75% do orçamento, ou perto disso, confira se a equipe tem pronto:

1. Composição de custo unitário dos itens de maior peso na curva ABC.

2. Cotações com data, validade e identificação do fornecedor.

3. Memória de cálculo do BDI, item a item.

4. Justificativa técnica das produtividades adotadas.

5. Prova documental das vantagens próprias (nota fiscal, inventário, contrato).

Se a desclassificação vier: prazo e forma do recurso

O art. 165, I, "b", prevê recurso contra o julgamento das propostas "no prazo de 3 (três) dias úteis, contado da data de intimação ou de lavratura da ata". O §1º, I, acrescenta a regra que mais surpreende: "a intenção de recorrer deverá ser manifestada imediatamente, sob pena de preclusão", e o prazo das razões começa na data de intimação ou de lavratura da ata de habilitação ou inabilitação (ou da ata de julgamento, quando houver inversão de fases). O edital define como a intenção é registrada no sistema, e essa leitura precisa ser feita antes da sessão.

O §5º do mesmo artigo assegura vista dos elementos indispensáveis à defesa, o que inclui o parecer que fundamentou a desclassificação. Vale lembrar que a resposta à diligência e o recurso têm momentos e funções diferentes: a primeira esclarece a proposta, o segundo impugna a decisão, e cada um merece tratamento próprio.

A defesa da exequibilidade começa na planilha

A disputa sobre proposta inexequível em obra pública costuma ser decidida muito antes da diligência, no dia em que a equipe de orçamento decidiu quanto documentar. Se a sua empresa disputa licitações de obra com descontos agressivos, vale perguntar: a planilha do último lance resistiria a um pedido de composições e cotações com poucos dias para responder? Se a resposta for incerta, rever o processo de orçamentação antes do próximo edital custa menos que reconstruí-lo sob prazo.