Reforma Tributária e contratos de construção: a mudança na lei garante o reequilíbrio? Entenda o que é e o que não é change in law

Com a reforma tributária de 2025, a partir de 2026, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) passaram a ser destacados nos documentos fiscais de todas as empresas brasileiras, e com ela veio a pergunta: essa mudança garante o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos em andamento? A resposta envolve mais variáveis do que parece, e uma decisão precipitada pode enfraquecer o argumento da empresa. Este artigo explica o que é uma cláusula de change in law, como ela se relaciona com a teoria da imprevisão e o que é indispensável analisar antes de qualquer movimento contratual diante da LC 214/2025 (lei que instituiu e regulamenta o IBS e a CBS).

O que é uma cláusula de change in law e como ela funciona na prática

A expressão change in law designa uma cláusula contratual que prevê o reequilíbrio econômico-financeiro sempre que uma alteração legislativa ou regulatória superveniente impactar os custos de uma das partes. Ela é especialmente comum em contratos de grande porte e longa duração, como os de modalidade EPC (Engineering, Procurement and Construction) e as minutas-padrão da FIDIC, justamente porque esses projetos são mais expostos a variações normativas ao longo do tempo. Quando o contrato contém essa cláusula com redação precisa, o reequilíbrio pode ser pedido com base nela, sem necessidade de demonstrar todos os requisitos da teoria da imprevisão. Quando ela está ausente, o caminho é mais exigente: recorre-se aos princípios e artigos do Código Civil, que impõem condições mais rígidas para a revisão.

Por que a previsibilidade da reforma enfraquece o argumento da imprevisibilidade

A teoria da imprevisão, constante no Código Civil, permite a revisão ou resolução do contrato quando um evento extraordinário e imprevisível torna a prestação de uma das partes excessivamente onerosa, com vantagem extrema para a outra. O problema central, no caso da Reforma Tributária, é que ela não foi totalmente imprevisível em nenhum sentido: a Emenda Constitucional 132/2023 foi aprovada em dezembro de 2023, após anos de debate público e ampla cobertura especializada, e a LC 214/2025 apenas regulamentou o que a emenda já havia estabelecido. Para contratos firmados após a promulgação da EC 132/2023, o argumento da imprevisibilidade é bastante frágil, porque qualquer parte diligente poderia e deveria ter considerado esse cenário ao elaborar sua proposta e ao compor o BDI. A previsibilidade não elimina o impacto econômico real, mas compromete a base jurídica do pedido de revisão fundamentado nessa teoria.

A data de assinatura do contrato define o ponto de partida da análise

O marco temporal é um dos elementos mais relevantes para avaliar a viabilidade do pedido de reequilíbrio. Contratos assinados antes da EC 132/2023 têm um argumento mais consistente de imprevisibilidade, porque a mudança estrutural do sistema tributário ainda não estava consolidada quando a proposta foi elaborada e os preços foram definidos. Para contratos firmados entre a aprovação da emenda e a edição da LC 214/2025, o cenário é intermediário: a reforma já era pública, mas seus parâmetros operacionais ainda estavam em construção, o que pode sustentar argumentos parciais em relação a aspectos específicos da regulamentação. Contratos celebrados após a publicação da LC 214/2025 partem de um ambiente em que a nova estrutura tributária era integralmente conhecida, tornando a fundamentação na imprevisibilidade menos robusta, a não ser que o próprio instrumento preveja expressamente uma cláusula de change in law para eventos regulatórios futuros, como a fixação definitiva das alíquotas.

Contratos cíveis e contratos administrativos: dois regimes distintos para o mesmo problema

A distinção entre contratos cíveis e contratos administrativos é essencial, porque as regras de reequilíbrio são substancialmente diferentes nos dois casos. Nos contratos cíveis, aplicam-se o Código Civil, que exigem a demonstração de evento extraordinário, imprevisível e causador de onerosidade excessiva, com o ônus da prova a cargo de quem pede a revisão. Nos contratos administrativos, a Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) reconhece o reequilíbrio econômico-financeiro como cláusula necessária, e a LC 214/2025 foi mais longe ao incluir um capítulo específico tratando da apuração do reequilíbrio durante a transição tributária, o que representa uma sinalização legislativa expressa de que o impacto da reforma é fundamento legítimo de revisão. Mesmo assim, a previsão não opera de forma automática, pois é necessário demonstrar o impacto concreto, devidamente quantificado e apurado de forma líquida, para que qualquer pedido seja formalizado com consistência.

Dois pontos da LC 214/2025 merecem atenção redobrada das empresas contratadas pelo poder público. O art. 375 estabelece que o ente público deve proceder, de ofício, ao reequilíbrio econômico-financeiro sempre que a variação tributária for favorável à contratada, ou seja, quando a nova carga reduzir os custos dela em relação à base original do contrato. Isso significa que a reforma é uma via de mão dupla: a contratada tem o direito de pedir o reequilíbrio quando a carga aumenta, mas o ente público tem a prerrogativa, e a obrigação, de ajustar o contrato para baixo quando ela diminui, sem necessidade de qualquer provocação. O art. 376, por sua vez, exige que a contratada formalize o pedido de reequilíbrio a cada período da transição tributária, o que afasta a possibilidade de acumular todos os pleitos para o final do contrato e impõe uma gestão ativa dos prazos ao longo de toda a execução.

Como avaliar o impacto real antes de protocolar qualquer pedido

Antes de formalizar qualquer pleito de reequilíbrio, é indispensável realizar uma análise detalhada da composição de custos do contrato. Não basta apurar o impacto na própria operação: é preciso avaliar o efeito ao longo de toda a cadeia. Em outras palavras, levando o raciocínio ao extremo, o custo tributário da operação pode aumentar (o que justificaria o pedido de reajuste), mas os custos dos insumos podem sofrer uma variação negativa que compense essa maior carga, neutralizando os efeitos da reforma.

Então o trabalho consiste em mapear os insumos e serviços, identificar o custo antes e depois da reforma tributária, confrontando os dois cenários para apurar a variação líquida de cada item. Um ponto que não pode ser ignorado e que pode comprometer o pleito: a Reforma Tributária pode gerar tanto aumentos quanto reduções de carga tributária em diferentes categorias de despesa, a depender das alíquotas definidas e do regime de créditos aplicável a cada insumo ou serviço. Apresentar um pedido que contabilize apenas os impactos negativos, desconsiderando os positivos, expõe a empresa ao risco de ter o reequilíbrio recusado ou de ingressar em uma negociação com a credibilidade comprometida. O pedido deve refletir a variação líquida real, favorável ou desfavorável, em cada componente da composição de custos.

O que documentar agora para fortalecer um eventual pleito futuro

A preparação documental feita hoje define a qualidade do argumento que poderá ser sustentado amanhã. É fundamental preservar as composições de custos unitários e o BDI utilizados na época da contratação, com a discriminação tributária de cada item, de modo que seja possível demonstrar, de forma objetiva, qual era a base de cálculo original e como ela se altera com a nova estrutura. Além disso, recomenda-se acompanhar a publicação das tabelas de alíquotas do IBS e da CBS, documentar os documentos fiscais emitidos com o destaque dos novos tributos a partir de 2026 e registrar os impactos já percebidos no fluxo de caixa do contrato. Esse conjunto de evidências transforma uma alegação genérica de "impacto tributário" em uma fundamentação estruturada, com base técnica e jurídica suficiente para sustentar uma negociação ou um eventual processo de revisão contratual.

Conclusão

A Reforma Tributária é uma mudança real e de largo alcance para todos os setores, mas o direito ao reequilíbrio contratual não decorre automaticamente da alteração legislativa. Ele depende da existência de cláusula específica no contrato, do marco temporal em que o instrumento foi assinado, do regime jurídico aplicável (cível ou administrativo) e, sobretudo, da comprovação de um impacto líquido negativo, apurado com rigor técnico sobre a composição real dos custos. A adequação contratual à nova realidade tributária exige análise caso a caso: consultar um especialista antes de protocolar qualquer pedido ou iniciar uma renegociação de valores é a decisão mais segura para preservar tanto o equilíbrio da relação contratual quanto a credibilidade da empresa perante a outra parte.

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